央行研究局局长：金融委要有执行抓手，超越单纯的顶层协调
发布日期：2018-02-09 来源：澎湃新闻
近年来，我国金融风险高发频发，根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出。鉴于金融业综合经营趋势不可逆转，改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制，绝不能倒退回到分业经营。
第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，这旨在避免机构整合的体制震动的前提下，增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性的重大措施。国内外经验表明，分业、碎片化的监管体制下，仅有顶层协调，缺乏宏观审慎管理与系统性金融风险防范的统筹把总，风险防控依然无力无效。因此，在机构保持基本稳定条件下，要实现改革目标，需要有业务线上的实质整合，才能使金融委发挥比金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用。
我们研究认为，借鉴国内外相关经验，以矩阵式管理充实金融委，是坚持稳中求进工作总基调，平衡改革迫切性和复杂性基础上，反复权衡利弊得到的最优方案。
一、分业监管对综合经营发展趋势的不适应是我国现行监管体制的突出矛盾，表现为“两跨界四割裂”
近年来，我国金融业跨界经营迅猛发展，“金融三乱”卷土重来，金融业乱象丛生，金融风险高发频发，根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出，金融监管协调不力，宏观审慎政策缺乏把总，亟需加强各单位横向政策协调来完善金融宏观审慎管理制度。
一是金融机构跨界扩张。分业监管下跨业投资政策标准不一、金融控股公司和实体企业办金融缺乏规范，刺激了金融机构跨业投资，控股公司和地方金融集团过快扩张，绝大多数央企和部分民营企业利用资本优势参股或控股多种金融机构，脱实向虚趋势明显。
二是金融业务跨界套利。分段监管体制下“铁路警察、各管一段”、功能监管和穿透式监管缺失，同类金融产品监管标准不一，刺激了各类跨行业跨市场，多功能、长链条资管产品在线上线下迅猛发展，资金和风险跨市场流动加剧。
三是金融基础设施割裂。各行业独立发展登记结算等金融市场基础设施和金融统计系统，数据标准不一、信息归集困难，杠杆率和总体金融风险底数不清。
四是金融稳定职能割裂。央行不参与日常监管，金融稳定功能被简化成救助付款箱，权责不对称导致救助处置耗时低效并滋生道德风险。各监管机构自建各行业保障救助基金，存款保险难做实，跨界机构和跨界业务风险处置责任边界难厘清。
五是金融消费者保护割裂。一行三会自设消费者（投资者）保护机构，跨界金融业务消费者保护扯皮推诿，道德风险导致消保不作为，线上线下非法集资、诈骗广告及其他误导消费者活动泛滥成灾。
六是有限的监管资源割裂。地方金融管理部门，从业人员大多没有经济金融学历背景，大多没有金融行业从业经历；中央监管部门专业人才近年来也明显流失。在专业人才供给趋紧的背景下，分业监管体制分散分裂监管资源，无法集中统筹使用，加剧人力资源“供不应求”的矛盾。
二、金融业综合经营趋势不可逆转，改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制，绝不能倒退回到分业经营
有观点视综合经营为洪水猛兽，主张通过严刑峻法回到分业经营，这是没有与时俱进的错误认识。
第一，综合经营既是经济全球化发展的必然趋势，也是金融自由化、市场化发展的必然要求。一是服务实体经济的发展需求，经济全球化背景下，企业金融服务需求日趋综合化多元化，包括多样化的融资渠道、个性化的风险管理工具、便利化的支付交易手段等，这些需求只有通过金融机构综合经营才能提供“一站式”服务。二是有效提升金融业竞争力，现代金融市场地位不断提升，金融脱媒已成全球趋势，综合经营有效连接融合各金融市场、金融业态，最大化协同效应，是金融业提高自身竞争力的必然选择。
第二，综合经营本身不会放大风险，监管的不适应才是风险之源。
一是理论上综合经营有利于金融机构分散降低风险。综合经营通过业务多元化实现“鸡蛋放进多个篮子”，有利于发挥协同效应，实现高效率低风险；但也会带来银证保跨行业经营更高的管理成本，面临跨行业专业人才稀缺的约束。上世纪80年代以来，科技的发展极大地提升了金融活动的效率，放大了业务协同的收益，降低了跨业经营的管理成本，从而推动综合经营成为金融业不可逆转的发展趋势。也因此带来对分业监管体制的挑战，分业监管体制下监管机构各司其职，跨行业金融监管专业人才匮乏，很难实现与综合经营相适应的综合监管。
二是次贷危机的风险根源不是综合经营，而是落后的碎片化监管。一些美国商业银行（如华盛顿互惠银行）遭遇困难，原因是传统银行业务的不良贷款，不是因为跨界从事证券业务；贝尔斯通、雷曼兄弟等投资银行，实际从事商业银行业务极少，风险仍源于其证券主业。而危机爆发的重要根源之一，恰是禁止对活期存款支付利息的监管规定，该规定基于分业监管的角度限制银行对活期存款的竞争，是货币市场基金等影子银行大量替代银行活期存款、快速扩张并滋生风险隐患的重要原因。
三是我国分业监管体制造成体制内金融压抑，才出现体制外风险失控。分业监管体制封建割据色彩浓厚，为减控辖内风险普遍实施严格的准入管制，体制内金融压抑把社会融资需求逼入地下，而监管部门对这些非监管部门批准的、体制外高风险融资活动视而不见、听之任之，最终导致体制外金融“三乱”猖獗风险失控。
第三，限制综合经营不可能消除风险，只会产生新的风险。限制综合经营是典型的“以准入替代监管”的错误认识，限制业务准入不可能消除风险，金融机构在其从事的任何业务上都可能选择更高的风险，监管应重点关注如何降低风险动机，而不是忙于设置市场壁垒。危机后，各国金融监管改革也主要是对监管规则和风险防范机制的完善，并没有颠覆综合经营的大格局。1933年美国出台《格拉斯—斯蒂格尔》法案限制美国金融机构多元化经营，是基于对大萧条教训的错误认识。之后的拉美债务危机、储贷危机等金融危机的爆发证明，限制综合经营不可能消除风险。随着上世纪80年代金融自由化兴起，1999年《金融服务现代化法案》终于认可了事实上的综合经营趋势。次贷危机后，《多德-弗兰克法案》（沃尔克规则）继续顺应综合经营的趋势，主要是调整综合经营的形式，加强风险防控。不对金融监管体制改革完善，试图通过严刑峻法回到分业经营，只会导致更多的监管规避和风险行为。
三、以矩阵式管理充实国务院金融稳定发展委员会，是金融监管体制改革的最优选择
第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”），这旨在避免机构整合的体制震动和成效不确定性的前提下，增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性的重大措施。会议同时明确了金融委办公室设在人民银行，并强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。
从监管协调的国内外经验看，我国建立了金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构，金融危机前主要经济体也设立了类似的顶层协调议事机制，如财政部、英格兰银行与金融服务局之间建立“三方委员会”。这些协调机制应对金融风险的经验教训表明，金融委如果只实现单纯的顶层协调，无法解决现行体制下分业监管不适应综合经营的根本矛盾，金融风险防控仍然无力无效。
一是单纯的顶层协调不能及时地应对处置风险。现代金融市场金融风险呈现出速生性、蔓延性、频度高、烈度强的特点，单纯的顶层协调以叠床架屋延长决策链条，信息的层层传递降低了决策效率，与及时决策、果断执行的风险防范要求不适应。同时，责任上移导致管理成本和失误由顶层机构承担，势必加剧监管机构的责任推诿。英国在本轮金融危机前，采取“三龙治水”的监管体制，也曾在财政部、英格兰银行与金融服务局之间建立“三方委员会”作为单纯的顶层协调机制试图加强信息沟通与协调。然而事与愿违，2007年，英国爆发北岩银行挤兑，一个重要的原因就是英格兰银行作为最后贷款人，未能通过“三方委员会”获得及时准确的日常监管信息，无法及时介入和救助，错过危机救助的“黄金时间”，信心冲击最终危及金融稳定。
二是单纯的顶层协调缺乏贴近市场的专业支持，无法保证决策科学有效。单纯的顶层协调机制下，顶层机构缺乏对金融市场、机构、产品、业务的专业与综合评判能力，仍然会依赖现有监管机构提供必要信息与政策判断依据，监管机构意见不一时势必成为更高层次的扯皮平台，相关信息“层层加工”之后，最终决策往往缺乏贴近市场的专业支持，科学性有效性难以保证。比如，2015年股灾期间，我国综合出台了若干救市措施，“眉毛胡子一把抓”，一部分举措明显缺乏专业性，与市场实际情况不符，对市场反应预期错误，不仅无法实现稳定市场的目标，还对市场流动性和信心造成负面影响，加剧救市难度。
三是单纯的顶层协调机制下，监管执行仍缺乏统筹。金融委如果没有执行层面的实际抓手，一些关键领域的决策仍无法协调落实。比如，处置非法集资实际工作中如何实现金融消费者权益保护（行为监管）与维护金融机构和金融体系安全（审慎监管）二元目标的统筹；宏观审慎与微观审慎如何实现工具层面协调配合，既加强监管又避免冲击宏观流动性环境导致“处置风险的风险”；在跨市场、跨行业的金融产品监管上如何加强分业监管部门的统筹协调，真正实现“穿透式监管”等。此外，监管执行缺乏统筹协调也必然延续分业监管体制下监管资源分散分裂状态，加剧专业人才 “供不应求”的矛盾，制约监管的有效性。
因此，在机构保持基本稳定条件下，要达到改革目标，需要有业务线上的实质整合，才能使金融委发挥比金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用：一是为金融委顶层决策提供贴近市场的专业意见支持；二是为金融委提供执行层面统筹协调的重要抓手，通过业务线的充分整合真正实现功能监管和综合监管；三是集中整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力。
我们研究认为，以矩阵式管理充实金融委，是坚持稳中求进工作总基调，借鉴国内外相关经验，平衡改革迫切性和复杂性基础上，反复权衡利弊得到的最优方案，能以较小震动和改革成本最大程度地实现改革目标，建立宏观审慎政
