对当前地方政府债务问题的思考
发布日期：2017-05-30 来源：导刊社 作者：中国中小企业协会政策研究部
当前，我国经济增长内生动力不足，去产能、去库存任务较重，经济增速下滑，大部分地方政府的稳增长压力较大。同时，地方政府又要保证完成年度扶贫攻坚任务，统筹协调社会民生和就业，培育创新创业新动能，促进产业升级转型等问题。不管是稳增长还是促转型，都在考量着地方政府的“财力”。
地方政府债务负担重，偿债能力堪忧
今年，中央要求坚持稳中求进工作总基调，全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，保持经济平稳健康发展和社会和谐稳定。地方政府为了保证GDP增速运行在合理区间，从上而下，都在加码投资力度，依然期望通过“基建—投资”模式保证经济增速不会大幅下滑。中央力推的PPP模式已然成为各级地方政府拉动固定资产投资、提高区域经济增速的重要抓手。
但是，近十年来，地方政府从银行、债市和影子贷款机构借了数量庞大的债务，用于基建等收益期长而低的公共事业领域，甚至没有收益的形象工程，已经使大部分地方政府债台高筑。官方数据显示，截止2016年末，中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元人民币，其中地方政府债务余额为15.3万亿元。2017年2月底，各地方城投债余额尚存6.42万亿元，2018年6月30日之前的到期规模为1.23万亿元，2018年6月30日以后的到期规模为5.18万亿元。然而，很多地方政府用于项目建设的相当比重的资金还依然在借助各地多样化、隐蔽性的融资平台筹措，其资金来源和数量根本无从知晓，真实的负债规模也难以统计。例如近期人民大学的一份研究报告中指出，当前包括城投部门负债的广义政府负债率接近110%，包括全部国有企业的更为广义的政府负债率达到了163.2%。我国总体债务规模和债务率持续攀升，债务风险主要集中在非金融企业部门中的国有及国有控股企业；由于隐性担保，政府尤其是地方政府债务风险超过预期。
当持续高涨的“举债—投资—基建”热情遇上地方政府多年持续超支的现实，不得不对地方政府的偿债能力担忧。通过比较近五年来，地方一般公共预算本级收入与地方财政用地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金等安排的支出，发现每年地方政府的超支规模在逐年增加，并且高达六、七万亿元。连年超支，偿债能力如何保证？期待官方能给出我国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，而非债务余额与GDP的比率。地方政府实际综合财力要比GDP总量更能真实的反映地方的偿债能力。
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2012年 |
2013年 |
2014年 |
2015年 |
2016年 |
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地方财政收入（亿元） |
61077 |
68969 |
75860 |
82983 |
87195 |
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地方财政支出（亿元） |
106947 |
119272 |
129092 |
150219 |
160437 |
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超支规模（亿元） |
45870 |
50303 |
53232 |
67236 |
73242 |
警惕“互联网平台+地方金交所”等“变换花样”违规违法发行城投债的风险
在鹏元资信评估有限公司对2016年企业债市场回顾的报告中，2016年我国共发行城投债449期，发行规模5285亿元，发行期数和发行规模分别占企业债券总量的90.16%和89.19%。城投债的发行热度和市场份额可见一斑。2015年新预算法实施后，对地方政府债务进行限额管理，各省政府债务额度不得突破该限额。例如，经全国人大批准，2016年新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元。但地方稳增长资金投入需求仍较大，所以，作为地方政府易于管控的城投债快速扩张是必然的。当然，债务工具的使用在经济发展中具有重要作用，适度的负债率不仅能够提高资金的配置效率，而且能够促进经济增长，但负债结构不合理，尤其是不切实际过度负债就会造成债务违约频发、金融机构不良贷款陡升、资产价格崩溃，最终可能导致金融危机的全面爆发。
有媒体深度调查后反映，现在各地以“互联网平台+地方金交所”等“变换花样”违规违法发行城投债的案例禁而未止，城投债风险增大。一些依托互联网建立的类金融平台与地方政府城投公司联手，把地方基建项目、海绵城市建设项目等，分解到区里和县里，再把这些项目包装成一个个独立公司。这些所谓的公司从财务报表上看不出毛病，符合会计准则，有资产、有收入、有利税，具备融资发债条件。然而，按照金融业监管规定，开发金融产品必须得到“一行三会”审批；按照国家网贷行业新规要求，互联网企业“不得开展类资产证券化等形式的债权转让”，这些类金融平台没有资格从事地方城投债发行、房地产项目融资，也不允许开发理财产品，但是他们可以借道地方金融交易所绕开监管。目前，我国有20个省市，分布有超过40家的地方金融交易所，交易所业务由地方金融办审批，不受“一行三会”制约。在这种监管体制下，原本没有金融牌照的地方金交所，只需要给当地金融办上报设立金融产品的申请，基本都会得到各地金融办许可。于是各地金交所就绕过主管部门，将城投债、房地产项目包装成金融理财产品，如债券收益权转让、直接债务融资工具、资管计划等，以高额回报率吸引投资者，形成游离于监管之外的债务黑洞。
一些财政实力弱而负债偏高的地方政府受监管条件约束，不能从正规途径筹措经济建设资金，此类融资正好满足其需求，进一步透支了地方政府的信用，为区域经济的可持续发展埋下隐患。《证券法》要求的合格投资者制度目的是将适合的产品和服务提供给适当的投资者，防止不具备风险承担能力和必要投资经验的中小投资者持有高风险的金融产品，而此类融资的债权方大都是不具备合格投资者身份的中小投资者，极易将债务风险扩散到社会大众。同时，地方政府的债务违约风险最终都会反映到商业银行体系。截至2016年末，商业银行不良贷款率为1.81%，相比2015年的1.67%，增长0.14个百分点。但是，有银行业内人士反映，部分银行的不良贷款率高出行业平均水平，至少在3%以上，不良贷款增幅更是近几年罕见。
坚持分类处理和量入为出原则，创新民间资本引入机制稳增长、促转型
首先要理清包括地方融资平台及城投类债务、地方国企债务在内的整个地方债务规模，对地方政府债务或有地方政府“背书”性质的债务进行甄别分类。对于地方政府发行的一般债券和专项债券、公益类的融资平台类债券以及国企债券，建议通过发行国债注资企业部门，在兼顾行业发展可持续性和系统重要性的前提下，让企业部门杠杆转移到政府部门，尤其是中央政府，发挥中央财政的风险托底作用。同时严格执行43号文要求，明确地方政府融资平台剥离政府融资职能，不得新增政府债务，严格限制以政府信用为担保的融资行为，加快推行地方政府融资平台向市场化和实体化经营主体转变，在此基础上，适时运用债转股工具，缓释地方政府的短期债务风险。
第二，要坚持量入为出，有多少财力，就干多少事。对地方政府债务，尤其是对融资平台债务的争议，近十年来愈演愈烈，从没消停过。经济总量在不断增加，2016年的GDP是2007年的2.75倍，而相应的地方政府债务增长了多少呢？财政部、银监会、人民银行、审计署等部门都核算过，但是角度和路径不统一，目前依然无法准确掌握地方政府的债务状况。从审计署对地方政府债务首次披露的数据估算，2009年全国地方政府债务余额已超过3万亿元；截止2016年底，财政部公布地方政府一般债务和专项债务余额17.2万亿元；以此粗略估计近十年来地方政府债务至少增长了6—7倍，远高于GDP增速。虽然当前稳增长压力不小，但是在近十年债务累积的基础上，地方政府的财力承受度似乎已近“天花板”。若地方政府依旧不能下决心改变传统经济增长方式，不谋求新的经济增长动能切实提高自身财力，“借新还旧”、“债务置换”等手段也只能是将债务期限延长，不能从根本上化解政府性债务风险。中央政府应高度关注地方“寅吃卯粮、透支造城”，强化“量入为出”的原则，实现地方经济的可持续发展。
第三，降低地方政府债务风险，不仅要“堵”，严禁不良债务规模继续攀升；还要“控”，转变发展理念量力而为；关键在于“引”，设计合理制度吸引民间资本参与地方经济发展建设。今年两会，周小川行长在回答记者“关于如何促进去杠杆降风险问题”时指出，“大力发展直接融资，让更多资本金进入，是去杠杆的一条非常清晰的思路”。为什么在中央和地方政府投资需求巨大的背景下，民间投资却在持续下滑？以PPP项目为例，截至2016年底纳入财政部中国PPP综合信息平台入库项目11260个，签约进入执行阶段的项目仅有1351个，占比12%。原因很多，但民间资本进入门槛过高、项目建设和经营等环节的制度设计不合理是主要原因。如果制度设计方面能更有利于民间资本投入主体的利益时，地方政府的经济建设就会引入一股不增加债务负担的“清流”。
虽然中央政府已经明确表示当前系统性风险总体可控，但对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕。在中国经济保持中低速增长、地方政府债务压力过重、政府基础设施建设资金缺口较大的情况下，要加快转变依赖传统负债方式稳增长的思路，做好顶层制度设计，鼓励民间资本以资本金的形式参与到经济建设中来。
