三季度财政政策分析报告：防止地方债风险向中央财政转移

　我国地方政府债务融资方面存在着较大的风险隐患，一旦资金链条断裂、爆发地方债务危机，中央政府必然要实施救助，为此，必须建立有效的地方政府债务融资机制，正确引导和约束地方政府债务融资行为。
　  
　  据经济参考报10月27日报道，2011年第三季度，在二季度经济困局的基础上，世界经济又出现了一个鲜明特征，即实体经济困顿和悲观预期二者相互作用，形成一个非良性的循环。在这样的形势下，我国经济增长速度虽然有所放缓，但总体上仍然保持着持续高增长的势头，内生动力依然强劲，城乡居民收入和消费结构均有所改善。然而，随着欧洲主权债务危机的蔓延，我国地方债务风险迅速累积，对这一问题需要引起高度关注。本季财政政策调整应从实体经济增长解困、经济增长信心提振、地方债务风险化解等方面入手。
　  
　  财政收支状况收减支增地方债务风险正在累积
　  
　  受年初进口大幅增长以及部分上年末收入在今年初集中入库等因素影响，上半年财政收入增长较快。从三季度开始，由于经济增长趋缓和实施个人所得税改革等因素影响，全国财政收入增幅有所回落，明显低于二季度财政收入，并呈逐月下降趋势。三季度财政支出与二季度财政支出走势相同，前低后高，9月财政支出继今年6月后，再次突破万亿。
　  
　  (一)财政收入情况分析
　  
　  前三季度累计，全国财政收入81663.34亿元，同比增长29.5%。9月全国财政收入，特别是中央本级收入增幅比前几个月明显回落，主要是受经济增速略为放缓、房地产市场调控政策在相关税收上有所体现以及非税收入增长减少等因素影响。
　  
　  (二)全国公共财政支出情况
　  
　  前三季度累计，全国财政支出69480.57亿元，比去年同期增加14975.61亿元，增长27.5%。从三季度各月支出情况看，财政支出总量与同比增速的走势与二季度呈现同一走势，呈先低后高趋势。9月份，全国财政支出10018.55亿元，比去年同月增加1549.51亿元，增长18.3%。其中，中央本级支出1532.88亿元，同比增长6.4%，增幅较低，主要是原列中央本级的用车辆购置税安排用于公路建设的支出，从2011年起大部分转列对地方转移支付，体现在地方财政支出中，剔除车购税支出转列地方因素后中央本级支出增长约15%；地方财政支出8485.67亿元，同比增长20.7%。
　  
　  (三)中国地方债务风险正在累积
　  
　  在世界经济困局和非良性循环中，中国经济虽然也面临着诸多问题，但总体上仍然保持着持续高增长的势头。目前需要关注的是，随着欧洲主权债务危机的蔓延，我国地方债务风险的迅速累积，必须未雨绸缪，防止向主权债务风险演变。
　  
　  我国审计署的审计报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务占62.62%；政府负有担保责任的或有债务占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%。我国地方政府债务以政府负有偿还责任的债务为主，但或有债务的比例也相当高，地方政府债务向市级政府、东部地区、融资平台公司、银行贷款集中，在这些环节形成风险的机率较大。此外，还存在着如下特点：
　  
　  第一，法律的不适应性导致地方政府融资行为扭曲。我国《预算法》中明确规定地方政府不允许进行赤字预算和举借债务，但是地方政府又具有强烈的债务融资需求。截至2010年底，中央政府通过国债资金转贷和代理地方发行债券两种方式解决的地方政府债务融资不到1万亿，与10万亿的实际发生额之间的缺口，都是通过地方政府间接、变相融资实现的，大部分是难以统计和监管的间接债务、隐性债务。其中，借助融资平台举债成为最主要的形式，且大多是“城投债”，其资金主要用于投资大、回收期长、风险大的城市路网项目、市政基础及公共服务项目等，债务的偿还主要依靠财政补贴。目前“城投债”遭遇发行和交易困难，甚至抛售的危机，一旦这条资金链断裂，地方政府就会遇到融资瓶颈，如果城投项目被迫停工，则偿还前期的债务将成为无源之水。加之大量融资平台的资质不高、内部控制不力、与银行捆绑、有些地方政府将债务资金挪作他用等等，不但加剧了债务风险，也加剧了银行风险，并最终传导给中央财政。可见，法律的不适应性导致的地方政府融资行为扭曲，在给地方财政带来巨大压力的同时，也给风险的最终承担者———中央财政带来相当大的威胁。
　  
　  第二，地方政府债务超速增长形成恶性循环。审计报告显示，1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，且超过了GDP和财政收入的增长速度。2010年地方政府债务余额约为当年全国财政总收入的1.3倍，说明即使当年全国的财政收入都用来偿还地方政府债务，还存在着2.4万亿的缺口。同时，财政收入的有限性和财政支出的刚性共同决定了债务规模难以压缩，财政支出中将有很大一部分用于偿还地方债务，用于发展经济的部分必然减少，财政增收就会困难，需要更大规模地发债，最终形成恶性循环。
　  
　  第三，地方政府偿债压力的不良转嫁。债务偿付只有两条渠道：一是组织财政收入，或者促进经济发展增加税收，或者卖资源、卖地获得收入，再或者通过收费来实现；二是借新债还旧债。这两条渠道都可能发生偿债压力的不良转嫁。由于存在着转嫁的渠道，在没有税收立法权的前提下，地方政府存在着乱收费、乱摊派和卖地的冲动。而影响较大的是对土地财政的形成“推波助澜”。地方政府偿债过度依赖土地财政，当地市、房市低迷的时候，地方政府偿债就会出现困难，从而将偿债压力又转嫁给中央政府。
　  
　  应对经济非良性循环及地方债务风险的财政政策建议
　  
　  三季度我国宏观经济面临的问题，除了二季度分析的三大经济困局之外，还受到实体经济增长困顿、经济增长预期悲观相互作用形成的经济非良性循环的影响，站在这诸多问题的中央，我国经济最大的隐患———地方债务风险凸显出来。当前，必须科学运用财政工具，切实突破经济非良性循环并及时化解地方债务风险。
　  
　  (一)加大财政资源配置力度，突破实体经济增长困顿
　  
　  实体经济增长解困目前仍要坚持推进经济结构调整和发展方式转变不动摇，在此基础上把握制造业、贸易、消费、通货膨胀几个环节，抓住中小企业发展这个关键。
　  
　  第一，继续加大对制造业的支持。在制造业产品出口退税、制造业科技创新、制造业企业技术改造、人力资本支出、品牌培育等方面给予财税支持。可以运用的财政措施包括：资本金注入、税收优惠、财政补贴、贷款贴息、财政专项奖励、政府采购、安置改制富余人员、支持污染制造业企业搬迁改造等。
　  
　  第二，加强外需驱动向内需驱动的转化。发达国家在身染危机的时候，必然会加大出口、减少进口、恶化贸易条件，为了应对出口收缩，我国须实施促进国外需求向国内需求转变的财政政策，借此机会从根本上解决经济增长主要依靠外需驱动的弊端。根据我国国情，需要明确以促进消费需求为重点，以财政支出为主要政策工具，按照边际消费倾向的高低，优先安排三农支出、减贫支出、欠发达地区支出以及教育、医疗、就业社保、基础设施等民生支出。
　  
　  第三，进一步治理通货膨胀。重点是充分发挥财政自动稳定器的功能，增加税收，减少支出。具体做到：发挥结构性减税政策的“增项”，进一步改革税制，增加所得税、财产税等直接税的比重；减少税收优惠并严格执行；加强税收征管；控制公务费支出，适度收缩基建支出，改善财政投资结构，增加对基础产业的投入，促进经济增长“瓶颈”的消除。
　  
　  第四，加大对中小企业的财政扶持力度。包括：制定全方位的扶持中小企业的税收优惠措施，增加加速折旧、投资抵减、延期纳税、税前扣除的比重；为中小企业安排合理的一般性和专项财政补贴资金，重点资助处于种子期、初创期和弱势群体、落后地方办的中小企业，对科技性、就业性、资源综合利用与环保性、社区服务性、人力资源性中小企业或其生产经营活动提供专项补贴；在每年的政府采购计划中划定中小企业产品的采购比例，同时，通过价格补贴等方式引导大企业订购中小企业产品；清理不合理收费，简化与中小企业相关的审批手续，缩短审批时间；建立相应的信息平台和数据库等等。
　  
　  (二)保持财政政策健康稳定，突破经济悲观预期
　  
　  健康稳定的财政政策是突破经济悲观预期的重要保障，在目前情况下，我国应努力保持积极财政政策的稳定，消除其风险因素。
　  
　  第一，深刻认识财政政策保持稳定对提振信心起到主要的支撑作用。当前，我国积极财政政策的着力点主要集中在五个方面，一是提高居民收入，二是公共投资，三是居民消费，四是民生支出，五是经济结构和经济发展方式。这些都是引导合理预期，提振信心的重要方面，财政要对其给予持续的支持。
　  
　  第二，在财政政策保持稳定的前提下，增强灵活性，根据经济形势的变化及时做出调整，当前应考虑与短期资本流入相关的政策松动的问题，还需要做好防止经济增速进一步下滑的政策准备。
　  
　  第三，在财政政策调整前，应多做调研，了解各地、各级政府、各部门、各类群体对财政的需求，使调整后的财政政策更具可行性和建设性，防止公共资金和公共服务供给和需求的错位，进而防止社会对公共政策的信心跌落。
　  
　  第四，对于企业和居民，财政政策应从增加收入和保障支出两方面，为经济持续增长注入信心，因为这两方面是消除企业和居民后顾之忧的重中之重。未来财政政策作用方向应包括如下方面：一是扩大内需与基本公共服务均等化，二是积极稳妥推进城镇化，三是加快科教发展，四是改善就业，五是深化收入分配制度改革，六是健全社会保障体系，七是提高住房保障水平。
　  
　  (三)科学管理地方债务，及时化解地方债务风险
　  
　  我国地方政府债务融资方面存在着较大的风险隐患，一旦资金链条断裂、爆发地方债务危机，中央政府必然要实施救助，如果中央财力不济，也不排除会产生主权债务违约的严重情形，陷入主权债务危机的漩涡。为此，必须建立有效的地方政府债务融资机制，正确引导和约束地方政府债务融资行为。
　  
　  第一，正视地方政府债务的客观存在，修订与现实相脱节的法律条文。目前，我国无法通过强制的手段消除地方政府债务，应该认识其存在的合理性、必要性和普遍性，降低地方政府债务风险的唯一方法，就是修订相关法律条文，承认其合法，变隐性债务为显性债务之后，在阳光下采取科学的方法进行债务管理。
　  
　  第二，控制总量和优化结构。虽然我国政府目前还有能力消化吸收地方债务，但是政绩驱动、人口老龄化和居民收入增加而迅猛增长的福利需求和福利预期，都会使地方政府的融资需求膨胀。因此，必须控制债务融资增量，优化债务融资结构，提高中、西部地区的融资能力，强化融资平台和银行贷款管理。
　  
　  第三，赋予地方独立的发债权。由中央“转贷”和“代理发行”来解决地方政府融资问题并不是长久之计，一是融资额远远不能满足需求，二是容易促成地方政府预算软约束，三是可能出现苦乐不均，资金的趋利性和财政安全性要求决定了中央政府要么选择偿债能力高的地方代理发债，要么就要增加更多的转移支付。解决上述问题的方法，就是允许地方政府公开、独立发债，但为了便于管理和降低风险，应该只赋予省一级政府独立的发债权。
　  
　  第四，选择在债券市场进行融资。目前地方政府债务主要是来自金融领域的资金，社会资金进入很少，应该以发行地方政府债券的方式，进入债券市场，扩大融资空间。
　  
　  第五，逐渐消除体制障碍。一是建立地方政府债务融资机制，包括债务信息统计与报告制度、债务预算制度、风险预警制度、风险准备金制度、监督管理制度等。二是进一步理顺中央和地方的财政关系，健全地方税制，确立地方主体税种，为地方债务的偿还提供稳定的资金来源。三是改革不可持续的土地财政，提高相关土地税收的比重，由“卖地为主”转变为“收税为主”，同时，加强土地出让金的管理与使用，将其全部纳入预算，且将预算收支向社会公开，确保土地出让金的10%用于农田水利建设。
　  
　  综上所述，只有加大财政配置力度、保持政策健康稳定、科学管理地方债务———“三管齐下”的财政政策强力调控后，才能有效消除实体经济增长困顿、经济增长预期悲观、地方债务风险积聚等困扰，使我国经济发展经得起各种考验，等到“风雨之后的彩虹”。