全国人大常委会审议《清洁生产促进法修正案（草案）》

在近日召开的十一届全国人大常委会第二十三次会议上，全国人大常委会委员们审议了《中华人民共和国清洁生产促进法修正案(草案)》。
　  
　  
　  委员们认为，《清洁生产促进法》对我国已经公布的资源环境约束性指标和节能减排约束性指标的实施和实现有重要的意义。以高耗能、高排放的企业和使用有毒有害原料或产品的企业为重点，强化和完善企业清洁生产审核制度，对从污染物源头减排将发挥重要的作用。
　  
　  
　  同时，为更好地发挥这部法律的作用，委员们对《清洁生产促进法修正案(草案)》(以下简称《修正案》)也提出了修改意见。
　  
　  
　  建议国务院环保行政主管部门负责综合协调全国清洁生产促进工作
　  
　  
　  金硕仁委员认为，《清洁生产促进法》要解决的问题是实现对传统末端治理污染方式的根本性转变，也是对传统生产方式和发展模式的根本变革。对照这一要求，并结合目前实际情况来看，《清洁生产促进法》存在一定的不足，其操作性和强制性、清洁生产标准、法律责任等方面还要强化。
　  
　  
　  因此，建议将《修正案》第五条第一款“国务院清洁生产综合管理部门负责综合协调全国的清洁生产促进工作”修改为“国务院环境保护行政主管部门负责综合协调全国的清洁生产促进工作”。
　  
　  
　  为什么要这样修改？国务院清洁生产综合管理部门指的是哪一个部门？金硕仁委员解释说，修正前的《清洁生产促进法》规定，国务院经济贸易行政主管部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作。国家经贸委撤销后，其主要职能由工业与信息化部替代。但由于职能原因，生产综合管理部门还存在“自己的刀削不了自己的把”的问题。这种情况在2002年立法后的实践中已经显现，特别是在地方各级层面表现得更为突出。
　  
　  
　  为什么建议改为“国务院环境保护行政主管部门负责综合协调”？金硕仁说，环境保护行政主管部门也是综合协调部门，具有专业性、管理性、权威性、行业性强的特点。而且，多年的实践证明了环境保护行政主管部门的作用。因此，建议在《修正案》第五条第一款中明确此问题。
　  此外，《修正案》第十八条规定，“新建、改建和扩建项目应当进行环境影响评价，对原料使用、资源消耗、资源综合利用以及污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备。”
　  
　  
　  有委员建议，这一条应增设第二款，第二款的内容是:项目竣工后，要对环境影响评价中的资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备采用进行验收，不符合环境影响评价要求的项目要求其限期按环境影响评价要求进行整改。
　  
　  
　  为什么建议增加这一款？有委员认为，一是目前新建、改建和扩建工业项目在立项时都需提供有资质机构出具的环境影响评价书。新建、改建和扩建工业项目进行环境影响评价已是必须行为。因此，建议将“新建、改建和扩建项目应当进行环境影响评价”中的“应当”去掉。二是项目承担者在目前的市场经济环境下，多以投入少为项目建设目标之一。采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备，往往会加大项目的投资额，需要防止项目承担者通过“偷工减料”、降低环境影响评价要求来降低成本。因此，要推行或者说是必须实行新建、改建和扩建项目竣工环境影响评价制，以此来确保清洁生产制度得到认真执行，清洁生产的目的得以实现。
　  
　  
　  以倒逼机制促使企业从“要我做”到“我要做”
　  
　  
　  汪纪戎委员说，《清洁生产促进法》的立法目的是希望更多的企业按照这个标准自愿去实现清洁生产。但现实情况却是，“要我做”的不多，“我要做”的就更少了。究其原因，除了宣传不到位，认识不到位，企业目光不够长远、压力不大、动力不足外，我们还应该从配套疏、堵，鼓励、限制等政策措施不够、不完善上找原因。
　  
　  
　  汪纪戎委员认为，我们在制度强制等很多方面应该以更积极、更完善的手段促使企业采取行动。举个例子，像曲靖的铬污染问题，几年前，国家就出资金要求处理历年铬渣，新产生的铬渣要同步消化掉。这就需要改造工艺。结果，事故发生时铬渣还剩14万吨。经了解，因为工艺并没改造，许多企业仍用高钙焙烧工艺，1吨铬盐产生多达2.8吨的铬渣。如果用低钙焙烧或者无钙焙烧，就会减少铬渣产生。所以，这一事故的发生与当时没有从根本上解决问题有很大关系。
　  
　  
　  汪纪戎委员认为，政府应该更多地建立倒逼机制，比如强制淘汰、更严格的单耗标准和总量控制标准，资源、能源的价格调整措施等等，以此促使企业自发地感到“我要做”。为避免过多使用强制手段，在政策制定上，可以规定排污收费优先支持清洁生产项目，中小企业发展基金可以用于清洁生产项目，企业的审核费用可进入成本等。
　  
　  
　  明确与《循环经济促进法》的界限，避免政出多门
　  
　  
　  谢克昌委员建议，删去《修正案》第二十七条关于“强制回收的产品和包装物”的条款。理由如下:
　  
　  
　  第一，清洁生产主要是指设计和生产环节的行为，因此，产品完成生产到使用的生命周期而进入回收利用环节(包括产品本身和包装物)，不应该是这部法律调整和规范的重点，而是应该归属于《循环经济促进法》的管辖范畴。
　  
　  
　  虽然，循环经济是“将清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的一种生态经济模式”，但是从2009年开始实施的《循环经济促进法》已经对强制回收的产品和包装物做出了相关的详细规定。上述两部法律的界限应该通过这次对《清洁生产促进法》的修订加以明确。
　  
　  
　  第二，《修正案》第二十七条规定，“强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法”、“实行有利于回收利用的经济措施”、“定期检查强制回收产品和包装物的实施情况”等权限的主管部门为政府“清洁生产综合管理”部门。现在不清楚这个部门归哪里管。但是这已经与《循环经济促进法》第十五条已经规定的“强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定”有矛盾。一个问题或一件事由很多部门管，到头来等于没人管。这条的规定应该与《循环经济促进法》相互衔接。否则就产生了立法条款之间的相互矛盾，也容易引起执法的政出多门问题。
　  
　  
　  建议变“鼓励法”为“强制法”
　  
　  
　  龚学平委员建议，将《清洁生产促进法》改为《清洁生产法》。
　  
　  
　  龚学平委员认为，《清洁生产促进法》更多的是鼓励法，而不是约束法，是促进法，而不是强制法。目前，这样的定位严重影响了清洁生产立法的实施效果。改了以后，有利于使这个工作在法律上更具操作性。同时，在法律中明确这部法律在国家发展战略中的地位，将这部法律作为我国污染防治和节能减排的主要手段和途径，在法律条文当中还需要增加刚性条款，以增加约束力和增强实施效果。
　  
　  
　  从资金筹集到应当采取的措施缺少约束力
　  
　  
　  杨邦杰委员认为，《修正案》有3个重要的问题，一是机构，二是资金，三是落实的问题，这3点非常重要。
　  
　  首先是机构问题，机构应当设在发改委，也就是发改委来协调这些所有的活动。如果只是一个协调机构，而所有的任务还是落实在具体的行业里，这样就很难操作。
　  
　  
　  关于资金的问题，《修正案》第九条规定“县级以上地方人民政府应当统筹地方财政安排清洁生产资金和社会其他资金，重点支持清洁生产，推行规划确定的重点项目”。杨邦杰委员认为，这不是约束性的，并没有什么约束力，这个资金在这个法律条文中尚未落实。
　  
　  
　  最后是落实的问题。杨邦杰委员指出，《修正案》的第三章中，所有的条款都是号召性的。举个例子，第二十二条中，到底什么是科学地使用化肥和农药，什么叫不科学地使用，这个很难界定。第二十三条的问题也非常类似。“餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业应当采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备”。这条条文中是说“应当采用”，到底什么是不应当采用的？什么是应当采用的？什么是节能、节水的？没有界定。
　  
　  
　  因此，杨邦杰委员认为，整个法律从制度的设计、资金的筹集、到规定的措施都缺少强制性的措施，最后还是落实到行业标准的设计上。
　  
　  
　  国家财政预算应该加强清洁生产方面的投入
　  
　  
　  严以新委员说，《修正案》第九条规定，国家设立中央财政清洁生产资金，用于支持重点领域清洁生产工作。现在的困难在于中小企业，这部法律对中小企业是怎么考虑的？在中小企业中，与清洁生产有关联的企业众多，而且资金来源比较困难。如果不关心它们，鼓励其从事清洁生产，全国范围内的清洁生产就难以落实，所以应该专门有一部分资金用于中小企业清洁生产。此外，第十二条规定，国家制定并发布淘汰的生产技术、工艺、设备及产品的名录。问题在于，公布了名录以后，还缺少监督名录公布这些企业的淘汰情况，希望增加有关监督方面的内容。
　  
　  
　  吴晓灵委员则表示，《修正案》新加了第九条，“国家设立中央财政清洁生产资金”，建议改为“国家财政预算应该加强清洁生产方面的投入”。一方面，现在重视什么工作，就要有一个专项基金，或者就有一个专项预算，使得国家财政预算支离破碎；另一方面，这种做法会增加专项转移支付，鼓励“跑部钱进”，增加寻租机会；此外，这份资金的用途不是非常明确，而且又是多部门协商管理，使用效率无法保障。
　  
　  
　  吴晓灵认为，《修正案》规定，“用于支持国家清洁生产推进规划确定的重点领域清洁生产工作的实施”。这个工作怎么界定，怎么列预算？还有大项目，如果在所有的企业生产和项目建设中坚持能耗、排污的标准，不必专门列一个大项目。再有，优先支持生态脆弱地区，生态保护有明确目标和措施需要实施的生产项目，可以通过加大转移支付，让地方管。
　  
　  
　  因此，吴晓灵建议，为了保护国家财政的整体性和完整性，提高效率，减少寻租空间，建议最好不要提设立清洁生产资金，而是提在国家中央财政的预算中加强对这方面的预算安排。
　  
　  
　  对县级及以上人民政府要有法律责任的规定
　  
　  
　  朱永新委员说，《修正案》第三十七条是新增加的一条，主要针对国务院清洁生产综合部门的不作为，未履行其职能，国务院监察机关有权责成其限期完成。
　  
　  
　  但我们注意到，对县级以上人民政府及相关部门没有设置的法律责任。而事实上，实施清洁生产的最重要的主体是县级以上的人民政府及其相关部门。因为，国务院部门只是中央的综合管理部门，具体实施都是在县级政府及其以上政府进行的。从目前的情况来看，造成清洁生产问题的，不少是县级政府、市级政府的不作为、工作不到位引起的。
　  
　  
　  这次《修正案》第四条、第五条、第八条、第九条都对县级以上人民政府的职责做了规定，但在后面的法律责任部分却没有对照。因此，建议在第三十七条的法律责任部分，不仅对国务院综合部门，而且对县级及以上的人民政府也都要有法律责任的明确规定。